财政部门如何依法行使行政处罚管辖权

2018年，某省公安厅将A市甲公司涉嫌骗取国家淘汰落后产能专项资金的案件线索依程序指定给B市公安局管辖。后经B市公安局立案侦查后，B市某区人民检察院指控甲公司法定代表人张某犯伪造国家机关公文罪，向B市某区人民法院提起公诉。法院于2020年3月刑事判决张某犯伪造国家机关公文罪，处以相应刑罚。

B市公安局于2020年8月向B市财政局发出《案件移送函》指出，张某的行为违反了《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》（财建〔2011〕180号）第十四条第一项之规定，但法院未对张某骗取中央财政专项资金的行为作处理，因此应当由财政主管部门对张某骗取的国家财政资金予以追回并依法处罚，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第三条规定，将张某骗取国家财政资金的违法线索和相关证据移送至B市财政局依法处理。B市财政局接收了B市公安局移交的材料后，于2020年10月对甲公司作出《行政处罚决定书》，决定给予警告处罚，追回违反规定使用、骗取的淘汰落后产能中央财政奖励资金1200万元,责令调整会计科目，上交违法所得，并处以骗取财政资金的10%罚款。

2020年10月，甲公司不服行政处罚决定，向某省财政厅提起行政复议，请求撤销行政处罚决定。某省财政厅经审查，认定B市财政局超越职权作出行政处罚决定，撤销该行政处罚决定书。同时向B市财政局发出《行政复议意见书》，建议B市财政局按照《财政监督检查案件移送办法》（财政部令第53号）第十七条之规定书面向移送机关说明不予受理的理由，并退还案件材料。

（一）B市财政局作出行政处罚是否超越职权

经审查，甲公司所在地为A市，其通过向A市工业和信息化局提交项目申请书，经工信部门和财政部门逐级上报至财政部、工业和信息化部，申报淘汰落后产能中央财政奖励资金。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”，以及《财政部门监督办法》（财政部令第69号）第三条：“财政部门应当按照财政管理体制、财务隶属关系对财政、财务等事项实施监督”的规定，B市既不是违法行为发生地，按照财政管理体制B市财政局对案涉财政奖励资金也无财政事项监督权限。因此，B市财政局对甲公司作出的行政处罚属于超越职权。

（二）财政部门应如何处理其他机关移送案件

本案中，B市财政局对公安机关移送案件无管辖权，应根据财政部令第53号第十七条“对其他机关移送财政部门处理的案件，财政部门应当在7日内进行审核，并作出是否受理的决定。对不予受理的，财政部门应当在30日内书面向移送机关说明不予受理的理由，并退还移送的案件材料；对予以受理的，财政部门应当及时处理，并在90日内将处理结果书面通知移送机关”的规定，依法向移送机关说明不予受理的理由，并退还移送的案件材料。

（一）财政部门如何正确行使行政处罚管辖权

行政处罚管辖权是对行政机关实施行政处罚的权限进行划分，明确其分工的重要措施，是解决行政处罚主体在自己的职权范围内各司其职、各尽其责的主要依据。明确行政处罚管辖权是正确实施行政处罚的前提和基础，有利于防止行政机关越权处罚或者重复处罚，推诿扯皮；同时也有利于具有管辖权的行政机关依法有效地对违法行为给以制裁，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

行政处罚管辖权包括地域管辖、级别管辖、事务管辖、指定管辖等。地域管辖又称区域管辖、土地管辖，是指同级行政机关或者组织之间，按照各自辖区横向划分行政处罚的权限分工。财政部门的地域管辖权是指不同行政区域的财政部门之间分工和权限的划分标准，一个财政部门仅能够对其行政区域内的财政事务进行监管，而不能进行异地监管。例如，财政部令第69号第三条规定“财政部门……按照行政区域对会计事项实施监督”，明确了财政部门的地域管辖权。本案中，B市财政局作出行政处罚，即属于违反了《行政处罚法》第二十二条以及财政部令第69号第三条规定的地域管辖原则。

至于对违法行为实施行政处罚由哪级行政机关管辖，由哪个具体的行政部门管辖，单凭地域管辖无法解决，是级别管辖和事务管辖规定的问题。级别管辖，是指同类上下级行政机关或者组织之间实施行政处罚的权限分工。级别管辖主要解决不同级别的行政机关分别管辖哪些违法行为。财政部门的级别管辖权是指上下级财政部门之间不同分工和权限的划分标准。例如，《预算法》第八十八条“各级政府财政部门负责监督本级各部门及其所属各单位预算管理有关工作，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况”，注册会计师法第五条“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门，依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导”，《资产评估行业财政监督管理办法》（财政部令第86号公布 第97号修改）第六条“各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）（以下简称省级财政部门）负责对本行政区域内资产评估行业实施监督管理”等，均包含了财政部门级别管辖权的规定。

事务管辖权，又称职能管辖权，是指按照各个行政机关职能的不同而对行政处罚管辖权进行的划分。例如，《财政违法行为处罚处分条例》第二条规定“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定”，明确了财政部门的行政处罚事务管辖权。财政部门应根据《预算法》《政府采购法》《会计法》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规规定，在“职权范围内”行使行政处罚权。

（二）财政部门行政处罚管辖权的特别规定

共同管辖的解决规则——指定管辖。《行政处罚法》第二十五条规定“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的上一级行政机关指定管辖”。指定管辖的原则和法律基础是上下级行政关系。指定管辖权实质上是行政管理权在管辖制度中的具体体现。因此，指定管辖强调的一是“共同”，二是“上一级”。在会计监督领域，也有关于财政部门共同管辖的特别规定。《财政部门实施会计监督办法》（财政部令第10号）第三条第二款“跨行政区域行政处罚案件的管辖确定，由相关的财政部门协商解决；协商不成的，报请共同的上一级财政部门指定管辖。”

管辖权的转移。前述级别管辖权，原则上上级财政部门不能越过下级财政部门对属于下级财政部门监督职权范围的违法行为进行处罚。但也有例外规定，根据财政部令第10号第三条第三款规定“上级财政部门可以直接查处下级财政部门管辖的案件，下级财政部门对于重大、疑难案件可以报请上级财政部门管辖。”这种发生在上级财政部门与下级财政部门之间的管辖调整和变通，属于管辖权的转移。

移送管辖。指行政机关发现所查处的案件不属于本部门管辖的，将案件移送有管辖权的行政机关。财政部令第53 号第二条规定：“本办法所称财政监督检查案件移送，是指县级以上人民政府财政部门和省级以上人民政府财政部门的派出机构（以下统称财政部门）在履行监督检查职责时，对不属于财政部门职权范围的案件和其他事项，依法依纪移送其他机关处理的行为。”财政部令第53号对财政监督检查案件移送程序和要求做了具体规定，根据受移送机关的不同分为四种类型：向有管辖权的其他行政机关移送；涉及对公务员追究责任的，向监察部门或具有人事管理权限的任免机关移送；案件涉嫌犯罪时向司法机关移送；其他机关移送财政部门处理的案件。本案中，某省财政厅在作出行政复议决定后，向B市财政局发出的《行政复议意见书》，及时建议B市财政局按照财政部令第53号第十七条之规定，对于其他机关移送财政部门处理的案件，但不属于本机关管辖的，书面向移送机关说明不予受理的理由，并退还案件材料。